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試論住宅專項維修基金制度的改革

奔驰在线娱乐平台 www.tgbgl.com 文章出處:廣東志成達律師事務所人氣:發表時間:2013/10/14

試論住宅專項維修基金制度的改革

作者:廣東志成達律師事務所 陳小成

住宅專項維修基金是指專項用于住宅共用部位、共用設施設備保修期滿后的維修和更新、改造的資金。現行專項維修基金制度,主要是根據《住宅專項維修基金管理辦法》(下稱《專項基金辦法》)建立起來。該辦法于2008年出臺,此前則由《住宅共用部位共用設施設備維修基金管理辦法》(1998年頒布,下稱《共用基金辦法》)為主導建立住宅專項維修基金制度。

回顧這兩個《辦法》出臺的背景可以知道,兩個《辦法》都是出臺在商品房市場發展的關鍵時期。九十年代初,我國商品房市場剛剛起步,到九十年代末有了一定發展,尤其是1998年開始,商品房市場開始進入成長階段。當年六月,全國城鎮住房制度改革與住宅建設工作會議召開,緊接著國務院頒發《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》,這份房改綱領的“23號文件”揭開商品房市場迅速發展的序幕。以此為背景,同在1998年12月,建設部和住房部聯合頒布了《共用基金辦法》,確立了以商品房為主體的住宅的維修基金制度。十年后,從2008年開始,商品房市場出現爆發式發展。據統計,2009年全國商品房銷售面積比2008年增長42.1%。商品房市場的迅猛發展,帶動相關制度完善起來?!段鏌倒芾硤趵吩?007年10月修改,隨之,建設部與財政部聯合發布《專項基金辦法》,以圖完善維修基金制度,跟上商品房市場迅速發展的需求。

仔細比較《專項基金辦法》和《共用基金辦法》,可以發現前者對后者作了很多改進,在立法的依據、基金管理和程序等規定上都進行了完善,在立法技術上來說,也是很大的進步。然而《專項基金辦法》的制定盡管是一個進步,該規章本身仍然存在很多的問題。

一、立法主體合法合理性的問題。

1、《專項基金辦法》違法《立法法》,在法律效力上有缺陷

《專項基金辦法》在第一條中明確以《物權法》、《物業管理條例》等法律、法規為制定依據,其中《物業管理條例》第五十四條規定了住宅專項維修資金的交納主體、權利歸屬和適用范圍,并授權建設部和財政部制定專項基金的收取、適用、管理的辦法。從這一條來看,《物業管理條例》似乎已經對專項基金制度做了基本的規定,而《專項基金辦法》是對《物業管理條例》基本規定的執行性規定,符合《立法法》關于規章制定內容的限制,從而取得了合法的依據。

但是具體分析《專項基金辦法》的內容,可以發現該《辦法》并非是執行性規定,而是對專項維修基金采取何種管理方式進行了制度方案上的選擇,從而決定了整個維修基金制度的基本形態,這種選擇不屬于對該制度的執行性規定。具體來說,目前關于維修基金的管理方式大致有以下兩種選擇方向:一是香港、新加坡型的政府管理方式;另一種是美國型的業主交基金會管理模式,屬于自我管理范疇。從《專項基金辦法》條文來看,我國的選擇是香港、新加坡的政府管理方式。這個選擇對整個制度的設計、程序起了決定性的作用,無疑是屬于基本性規定,而不是執行性規定?!段鏌倒芾硤趵范源瞬⒚揮兇齔鲅≡?,首先做出選擇的是《專項基金辦法》,故而該辦法違反《立法法》第七十一條的規定:“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構,可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令,在本部門的權限范圍內,制定規章。部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。”超越該條對規章制定權限的限制,在效力上是有缺陷的。

2、專項維修基金制度立法主體選擇不合理

專項基金制度是關系到全國大部分住宅業主利益的重要制度,作為房屋的“養老金”,專項基金承擔房屋過了保修期后的維修的重要任務。專項維修基金涉及的數額上萬億,涉及人群上億,是關系國計民生的重要制度。不管是專項基金的管理方式選擇這樣的基本問題,還是基金使用程序這樣的執行性問題,都關系到上億業主的切身利益,是重大的民生問題。政府既然重視民生,則為慎重起見,理應最低由國務院來制定相關法規,如今僅以兩個部委制定的規章就決定了這個重大制度的基本走向,形成部委決定上萬億資金、上億人利益的局面,不可不謂為立法上的草率,并有部門自作主張之嫌。針對該制度所維系的重大利益,由建設部和財政部立法是不合理的。

二、規章內容的不完善問題

《專項基金辦法》對基金的概念定義、適用范圍、管理原則、交存、使用程序、監管和法律責任等都做了規定,但忽略了一個重要的問題,即基金的保值增值問題。在基金的交存一章,僅見基金的交付和負責保管的部門以及保管程序,但是并沒有提到基金具體如何實現保值增值,具體選擇怎樣的保值增值方式,以及有關部門怠于實現基金的保值增值時要負擔怎樣的法律責任。在基金的保值增值問題上形成了立法上的漏洞,下面政府部門在執行的時候只能依據本級政府的具體決定執行,導致基金保值增值問題上不能形成統一的規定,造成管理上的混亂。巨額的資金交由有關部門保管而無保值增值壓力,并有相當的自主選擇空間,其中的漁利空間是很大的,由是貪腐問題便不能避免。從基金的保值增值立法漏洞上,足見制度設計之不良,會反過來侵蝕管理部門本身。

近年來CPI指數居高不下,專項維修基金的保值增值如果不能跑過CPI的增速,則雖然能保持原來數目,實際上是在通貨膨脹蠶食下日漸貶值。由于沒有統一的保值增值辦法,各地各行其是,基金的保值增值前景堪憂。比如在金融體系發達的廣州,公共維修基金僅僅被允許停留在3個月期的銀行定期存款賬戶中,其他多數地方都是“活期存款”,那么等到房屋維修高峰期到來,恐怕基金已經“縮水”不少,這對業主是嚴重的損失,同時也可能引發其他的社會問題。

三、規章的執行程序設計也存在嚴重問題

《專項基金辦法》不僅在存在立法主體和基金保值增值的問題,在程序設計上也存在嚴重的問題。這些問題表現在:

1、基金使用門檻規定太高

根據《專項基金辦法》,申請使用基金的門檻有三個方面:第一,必須成立業主委員會;第二,必須全體業主交齊公共維修基金的款項;第三,動用基金需要全體業主的三分之二簽字同意。這三個門檻是基本條件,現實而言這些條件過高而且不盡合理。就第二點來說,因為一個業主沒有繳納該款項,其他業主就不能申請維修,這是對其他業主的不公平待遇。而且由于歷史原因,在90年代時拿房產證不需要繳納公共維修金,所以存在相當多小區的部分業主沒有繳納這個款項,其他業主也就沒辦法動用維修基金。對于第三點,且不說業主同不同意,三分之二的業主能找得齊來簽字都是一件不容易的事情,有些業主買了房就沒有來住,本人不容易找到,尤其是2008年以來,炒樓情況越來越多,相當多人不只擁有一套住房,據報道,上海的樓房空置率接近35%,各地樓房空置率也在節節攀升,在入住率如此低的情況下還要取得三分之二業主的簽字同意,更是難上加難。

2、有關基金申請使用程序過于復雜

由于《專項基金辦法》的規定,在實踐中申請動用該基金款項,首先要相關業主向業委會提出申請,業委會征得小區三分之二以上業主的同意后申請使用,通過房產行政管理部門審核后,會同專業工程人員和物業現場查勘認證,符合規定后安排維修。維修結束后,由基金管理中心、物業和業主代表三方察看驗收,維修單位上報費用明細,基金管理中心審定后由業主委員會蓋章認可,至此方才完成整個程序。這個程序走下來,少說一個月,多則三四個月半年不等,且當中涉及部門和人員繁多,實際操作起來極為不便。而如果是“發生危及房屋安全等緊急情況”申請動用維修基金,也僅僅省略了業主和業主委員會這個程序,遠遠不能達到規章上表明的“立即維修和更新、改造”的效果。房屋所需的維修多數情況下是一些顯而易見又急迫的事項,等不及也耗不起,所以面對這些復雜的程序,往往是業主自掏腰包了事。

由于《專項基金辦法》規定的維修基金適用門檻過高、申請使用程序過于復雜,導致基金使用率極低的現象出現。根據各地的統計數據,全國繳存的公共維修基金已經超過萬億元,但是使用率卻不足百分之一。截止2013年7月,北京繳存基金348.1億,使用5.38億,使用率1.55%。截至2012年10月,廣州市繳存資金約81億、使用8千萬,使用率0.99%。截至2012年1月,天津市繳存資金145.4億,使用僅7753.5萬元,使用率0.53%。設定維修基金使用程序目的是規范基金的管理使用,最終的目的是為了?;ひ抵骼?,但在現實運行中反而成了阻礙基金申請使用的程序,使維修基金制度的目的沒有完全發揮出來,被稱為“沉睡的基金”,制度立法之弊,無過于此。
    《專項基金辦法》從立法主體到實體、程序設計上出現如此多的問題,原因何在?名不正則言不順,言不順則事不成。首要的原因是立法之時不遵守《立法法》的規定越權立法,導致立法效力的缺陷以及立法內容的不科學不合理,另外一個重要原因則是部門利益在作怪。

一、對《立法法》的陽奉陰違是導致規章出現問題的重要原因

《立法法》對立法主體權限的認定是有科學依據的。越能代表廣泛性、越具有全局性的主體,制定越基本越重要的法律法規。但現實中許多重要的規定,涉及眾多民眾利益、管理錢財數額巨大的法律文件常常由部委就能制定出來,這是一種很不正常的立法現象。這種現象的形成也與《立法法》頒布太晚有關系(《立法法》于2007年頒布)。在《立法法》頒布之前已經形成了這樣的局面——在現實中對重大問題起作用的往往是部門規章或法律解釋。在《專項基金辦法》之前,1998年的《共用基金辦法》已經實際掌管了維修基金制度的立法權,《專項基金辦法》承續了這種立法權,但考慮到《立法法》的規定,《專項基金辦法》特地找出了《物業管理條例》作為制定依據,只是我們在具體分析該《辦法》時,可以發現該《辦法》在內容規定上與當初沒有法律法規制定依據的《共用基金辦法》并沒有本質的區別。這種陽奉陰違的態度使得該規章在法律效力上存在先天的缺陷,還使得其制定出來的內容在代表利益的廣泛性、全局性上也有先天不足,這樣的規章出現錯漏自然是難免的。

二、部門利益是該規章出現問題的動因

立法主體層級的高度,在相當程度上決定了立法的態度。法律的制定權及其具體內容反映了立法主體的利益所在,故而立法法沒有賦予某個部門對基本事項的立法權,而只允許它們對法律、法規做執行性規定,唯有國務院和全國人大及其常委會才具有基本事項的立法權,因為這三個機關能代表廣泛的利益,能不為某個部門的利益所束縛。然而,在立法法之前,住房部和建設部已經取得了維修基金管理權限,有關的制度也已經成型,斷然改變又豈是易事!基于這個歷史原因和現實制度延續性的因素,或者還有其他人們所不知道的因素,國務院在制定《物業管理條例》時正式把維修基金制度主要內容的制定權限賦予建設部和財政部,這樣看起來似乎是名正言順了,其實物業管理與維修基金有何關系?維修基金的權利歸屬于業主而不是物業,《物業管理條例》把維修基金的權屬歸于業主,然后授權建設部和財政部制定相關規章,這與“物業管理”的主題似乎偏離太遠?!段鏌倒芾硤趵啡绱飼G康匚蹲ㄏ罨鳶旆ā氛『戲ㄐ?,多多少少會讓人感受到部門利益的頑強生命力。

維修基金里面存在什么利益?就積極利益而言筆者所知可以列舉兩個:將基金存入銀行時,在銀行的選擇上,有關部門是有權力的;在基金的保值增值上,有關部門是有相當的決定權的。當下基金的保值增值出現問題與此有關。就消極利益而言,有關部門制定規章,管理維修基金,自然是避免出事、避免麻煩,所以將動用基金的程序制定得很嚴密,但求自保而缺乏對業主使用基金的便利性考慮,也不考慮基金本身造福于民的目的,造成基金使用率極低的問題出現。正所謂動機不純,如此狹隘的部門利益觀念決定《專項基金辦法》必然會出現保值增值內容上的漏洞和具體程序上的繁雜。

針對《專項基金辦法》存在的問題,要做徹底的糾正,必須重新確立立法主體,改革立法內容,唯有在這兩方面有所革新,維修基金制度才能實現其原本目的。針對這兩方面的問題,筆者提出以下建議:

一、立法主體上提高立法層級

維修基金制度立法,因其涉及金額大、人群廣,關系民生福利,應以全國人大常委會制定法律為宜。全國人大常委會有廣泛的代表性,在專業性上有法律專家保證。由全國人大常委會來制定關于專項維修基金的法律,在確定制度的原則、權屬和制度選擇等重大問題上將更有公信力。然而全國人大常委會事務繁重,其立法速度慢、效率低,但維修基金制度的問題越早糾正越有利于民生,因此,可先由國務院制定暫行條例,待條件成熟后再行制定法律。如前所言,國務院在代表利益的廣泛性上,相比其組成部門要好得多。

二、立法內容上進行改革

1、優先選擇業主自我管理基金的方式

維修基金內容的改革要確定大方向,即仍是選擇政府統一管理還是改為業主管理。按目前基金操作的弊端和政府執政方式改革的方向來說,統管不如自管。實質上早在1998年,國務院就明確要求:“發展社會化的房屋維修、管理市場”,而兩個《辦法》對這點精神沒有堅持,將公共維修基金完全納于國家統管之中。因此,將基金操作改為自管的方式,可謂是“正本清源”所“正”之“本”,一個是基于基金的所有權本在業主,另一個是回歸國務院早前將房屋維修社會化的意圖。

政府提出要轉變行政職能、精簡機構,那么能不管的事情就應盡量不管,交還給市場和民間力量,放松和取消對專項維修基金的管制是利國利民的。既然現在政府既浪費了行政資源,滋生了腐敗,又沒有管好公共維修基金讓它發揮應有的作用,那何不將該項基金的管理權限交還其真正的主人——業主?由業主監督物業公司將該款項專存起來,或者象美國的做法——交給基金會打理,政府只需制定好相應的規則,規定這些管理單位的職責和權限,并當好監督者的角色即可。這樣節約了行政資源,同時業主運用該項資金也更加方便,對基金的保值增值也更有益處。

2、次之保留并改革政府管理方式

如果要保留政府統一管理基金的方式也可以,但必須改變現有制度,簡化程序、降低門檻、規范基金的保值增值問題,并加強對有關管理部門的監督。

簡化程序要簡化普通程序,也要簡化特殊程序,普通程序的簡化要以省略不必要的申請步驟、減少經手部門和人員、盡量將某些審核步驟安排在維修之后為革新方向;對于突發的緊急的公共維修事項可予以規定特殊的程序進行處理,這種事項不限于現行《專項基金辦法》中規定的“發生危及房屋安全等緊急情況”等情況,不以嚴重性為標準,而以緊迫性為標準,比如房頂漏水,小區蓄水池漏水、墻面有脫落危險等緊急的事項,這些事項就算經過改進后的普通程序來處理也是等不及的。此類緊急事項可在交報告后,限有關處理單位1-2日內答復并著手處理。該緊急程序應當改變現行《辦法》中規定的特殊程序“不特殊”的做法,強調處理維修的效率,但同時也要限定范圍,另外涉及人員單位宜從少,并配有相應的后置程序以進行檢查、核對是否屬于緊急維修事項和進行的維修是否符合標準。

在申請門檻上,考慮實際入住率的問題,同時在“三分之二同意”的條件上,略作變通,或可參照香港的做法,取過半數同意即可;考慮歷史遺留問題,對沒有繳齊維修金的小區可將維修金按棟劃分,每棟業主交納的維修金僅維修本棟房屋事宜,關系到整個小區的維修事項則另行集資。這樣一來,不致使某個由于歷史原因沒有繳納維修金的業主而影響整個小區業主的維修需求。

基金的保值增值問題將來應該在法律或條例中進行統一規定,包括應采取何種方式保值增值、負責管理的部門、具體操作程序和相關法律責任等。至于維修基金的具體監督部門不必另設,由各級人大監督即可,以發揮人大本身的監督職能。

公共維修基金是關系千千萬萬住房業主的事情,房屋一般在15年后會進入維修高峰期,雖然這個高峰期還未到來,但也為時不遠了,專項維修基金管理制度如果維持現狀,是無法適應高峰期的需求的,期待中央有關部門能盡快改革現有制度。

二O一三年十月九日

 

 

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