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國有土地上房屋征收與補償應取消公共利益與商業利益的界限

奔驰在线娱乐平台 www.tgbgl.com 文章出處:廣東志成達律師事務所人氣:發表時間:2013/10/15

國有土地上房屋征收與補償應取消公共利益與商業利益的界限

作者:廣東志成達律師事務所 陳小成 王加紅

摘要:《國有土地上房屋征收與補償條例》將因公共利益拆遷與因商業利益拆遷區分開來,這種作法在當前各種條件都不成熟的情況下,不僅不會解決目前我國面臨的拆遷難問題,相反會進一步把拆遷難問題復雜化。國有土地上房屋征收與拆遷應取消公共利益與商業利益界限,同時從程序上與實體上進一步規范《拆遷方案》的制定與實施。

關鍵詞:公共利益 ;商業利益;征收;補償

《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《條例》)第二條規定:“為了公共利益的需要,征收國有土地上單位、個人的房屋,應當對被征收房屋所有權人(以下稱被征收人)給予公平補償。”同時《條例》第八條對何為公共利益進行了列舉式的規定。從表面上看,《條例》區分公共利益與商業利益的界限,似乎結束了以前因公共利益征收與因商業利益征收混淆不清,從而導致國有土地上房屋征收與補償所帶來的問題異常突出的局面,然而實際上,國有土地上房屋征收與補償中區分公共利益與商業利益,不僅不能解決沒有區分時所存在的諸多問題,很有可能會產生更多的問題。因此,國有土地上房屋征收與補償沒有必要區分公共利益與商業利益的界限

一、國有土地上房屋征收與拆遷取消公共利益與商業利益界限的原因。

理論上很難界定何為公共利益,何為商業利益。國內理論界至今仍然沒有一個公認的定義來界定公共利益,公共利益的標準是什么,到底由誰來界定公共利益,這些問題目前在國內都沒有一個統一的認識?!短趵釩壓怖嬉脛?,也只能在其第八條列舉式規定:“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要,有下列情形之一,確需征收房屋的,由市、縣級人民政府作出房屋征收決定:(一)國防和外交的需要、(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要、(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源?;?、防災減災、文物?;?、社會福利、市政公用等公共事業的需要、(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要、(五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要。”《條例》之所以如此規定的意圖在于,在所有的房屋征收與拆遷中,除掉因公共利益拆遷之后,剩下的就是所謂的因商業利益拆遷。殊不知,在我國目前沒有一部規范因商業利益拆遷的法律法規及何為公共利益都弄不清楚的情況下,如此規定明顯不妥。因此,從理論上來看,在國內理論界對公共利益概念尚不能形成統一認識的情況下,倉促的將公共利益與商業利益區分開并引入到《條例》中是不明智的,可能比不區分公共利益與商業利益時所造成的后果更加嚴重。

國有土地上房屋征收與補償實踐過程中,公共利益與商業利益混淆不清,難以操作。盡管《條例》中列舉了幾項明確為公共利益的情況,但是在實際操作中,《條例》中所謂的公共利益有可能在普通人看來就是商業利益,公共利益與商業利益對于普通人來說沒有任何區別,因為劃分標準誰也不能明確,這就導致在實踐中一些既得利益者利用這種模糊概念來投機取巧,本來是商業利益的,在他們的操作之下,很容易的就變成公共利益,他們從自身的利益出發,肆意玩弄著公共利益、玩弄著《條例》、玩弄著國家的權力,滋生出一個又一個的腐敗。2004年9月,成都市政府以“舊城改造”的名義,暗度陳倉修改城市規劃,將商業開發披上“舊城改造”的外衣,政府相關官員在此過程中收受巨額賄賂,諸如此類的案例數不勝數。同時,純粹的因商業利益而征收拆遷的房屋不可避免的會“夾帶”公共利益,比如會帶動就業、為國家納稅、帶動當地相關產業的進一步發展并促進當地城市建設等等,這些無一不是公共利益。

國有土地上房屋征收與拆遷區分公共利益與商業利益之后,帶來諸多的弊端。由于界定公共利益與商業利益缺乏一個公認的標準,并且《條例》實施以后,決定某次征收是公共利益還是商業利益的權利在于當地政府,由于標準的模糊必然會導致監管機制的失靈,實際上就是給了當地政府絕對的權力。權力導致腐敗,絕對的權力必然導致絕對的腐敗。區分公共利益搬遷與商業利益搬遷會產生新的不公平,即過度的?;ど桃蛋崆ɑУ睦?,涌現去許多新的“釘子戶”,在一定程度上又損害了因公共利益征收搬遷戶的利益。修建醫院、學校、公路、鐵路等雖然是公共利益,但是這些公共設施將來還是要向人們收費,按照市場規律,有收費就存在盈利,這與商業征收又有何區別呢?

二、取消公共利益與商業利益界限之后,一切國有土地上房屋的征收與補償方案均由地方政府制訂。

取消公共利益與商業利益界限之后,國有土地上房屋的征收與補償方案到底由誰來制訂,如何制訂就顯得尤為重要。政府在方案制訂過程中無疑必須發揮其主導作用。地方政府是管理地方一切大小事務的最高管理機構,國有土地上房屋的征收與補償方案的制訂是事關地方穩定與發展的大事,只有地方政府牽頭才能強有力的落實。

地方政府應從程序上與實體上保證國有土地上房屋征收與補償方案制訂的公正性與合理性。從程序上,該方案不能讓一些政府官員閉門造車,坐在辦公室里想當然地拼湊出一套方案,盡管有時這套方案沒有明顯違反法律,但是缺少“地氣”,即民意。因此,在方案制訂之前應舉行一定范圍內的聽證,就此次征收與補償事宜廣泛聽取民眾的意見,聽證過程切忌走上形式主義的道路,聽證參與人員應慎重選擇。邀請中立機構評價此次欲拆遷房屋的價值,盡管在拆遷過程中,被拆遷人如果對拆遷補償不服,可以與拆遷人共同選定評估機構評估,但是在制訂方案之前,政府必須事先做好評估工作。政府在廣泛聽取民眾意見與得到評估報告之后,可以草擬《拆遷方案》,并邀請專家進行可行性與合理性論證,在聽取有關專家的意見之后,修改《拆遷方案》,真正做到認真負責。從實體上看,政府在制訂該方案的過程中切忌與民爭利,保證該方案的科學合理、公平公正。拆遷難的一個重要原因就是《拆遷方案》本身缺乏科學合理性、缺乏公平公正性。政府在制訂《拆遷方案》的過程中,不能與拆遷戶謀取利益,即使再困難也不能占拆遷戶的便宜。

三、取消公共利益與商業利益界限之后,一切國有土地上房屋的征收與補償方案必須由地方人大或人大常委會決定的優點及如何具體保證國有土地上房屋征收與補償的合法性與合理性。

取消公共利益與商業利益界限之后,國有土地上房屋征收與補償方案由地方人大或人大常委會決定有以下優點。地方人大和人大常委會是地方的最高權力機關,其作出的任何決策都具有一定的科學性與民主性。由他們作出當地國有土地上房屋征收與補償方案不僅具有程序上的合理性與合法性,而且在實體上也能增加該方案的合理性與合法性,在程序上與實體上都促進了該方案的公平公正。由于在此過程中能夠實行民主集中制原則,從而有效遏制了在此過程中腐敗的滋生。“釘子戶”產生的一個重要原因就是對征收拆遷方案的不理解,不信任。當然,這中間存在對征收補償標準的不滿意,但是仔細分析,對補償標準不滿意的原因又在于該補償標準到底是如何得來的,既得利益者在此過程中有沒有存在腐敗的情況等高度懷疑。倘若方案的制定與通過全是由當地人大與人大常委會全程跟蹤的,既難存在腐敗的問題,也能讓人們對方案全程跟蹤,做到真正的信息透明。只要人民對拆遷方案認可了,其他一切問題也就迎刃而解。即使有個別“釘子戶”想漫天要價,但因缺乏民意基礎而難以堅持。

國有土地上房屋征收與拆遷取消公共利益與商業利益界限之后,如何保證在不區分公共利益與商業利益的情況下國有土地上房屋征收與補償的合法性與合理性就顯得至關重要。

1、程序上保證國有土地征收與補償的合法性與合理性。

首先,任何《國有土地上房屋征收與補償方案》(以下簡稱《補償方案》必須由當地人大或人大常委會半數以上票數通過。民主集中制原則在我們政治領域中發揮了其不可替代的作用。以前的《補償方案》大部分均是由地方政府內部通過的,其合理性、公正性、透明性均不能得到廣大人民的認可,一旦人民對該《補償方案》到底是如何制定的,如何通過的等等這些程序性的東西不清楚的情況下,即使該《補償方案》作得再公正,再完美,在民眾看來也是有問題的,他們也是不會對該《補償方案》表示認可的。程序公正才能很好地保證實體公正。在民主集中制原則在我們政治領域中已經發揮了其獨特作用的情況下,為什么我們不能把它很好地運用到國有土地拆遷與補償這么一個敏感的社會焦點上呢?

其次,人大代表或人大常委會委員應實行回避表決制度。國有土地上房屋征收與拆遷涉及的利益相當大,涉及的面也相當廣,那么在對《補償方案》表決的過程中不可避免的會有利益沖突,在對《補償方案》進行表決的過程中,屬于該《補償方案》項目所在地的人大或者人大代表,不能參與該《補償方案》的表決,實行回避制度。這樣就能很好地避免該《補償方案》表決的公正性,能夠更加全面地反映代表們或者委員們的真實心聲。

最后,《補償方案》通過之后,在拆遷過程中出現的任何問題均通過司法途徑來解決。之前國有土地與集體土地上房屋的拆遷,如果遇到所謂的“釘子戶”,采取的作法就是政府出面強制拆遷或者由政府委托房地產商出面拆遷,這種作法不僅會加劇拆遷戶對政府的不滿,產生許許多多的流血事件,更重要的是讓政府的公信力喪失,這種作法既沒有合法性,也沒有合理性。面對國有土地上房屋的拆遷問題,首要的就是要讓所有拆遷程序的合法透明,讓公眾不僅對拆遷方案,乃至對整個拆遷過程能夠心服口服,把所有在拆遷過程中遇到的種種問題,都納入法治的軌道,拒絕行政權力強勢干擾。拆遷過程中遇到的諸多問題,一旦行政權力強勢干預,只會加劇矛盾,對于矛盾的化解沒有任何好處。但是一旦將該過程中遇到的問題都納入司法的軌道,包括到法院起訴、通過法院執行局實行強拆等等都將有利于緩解拆遷戶與政府之間的矛盾。

2、從實體上保證國有土地上房屋征收與拆遷的合法性與合理性。

實體上最重要的就是《補償方案》應反復經過相關專家的反復論證與咨詢,一般應邀請社會各界人士進行聽證?!恫鉤シ槳浮返哪諶菰謖齬型戀厴戲課菡魘沼氬鵯ü討邢緣糜任匾?,其內容的合理性與合法性由幾個領導是不能論證的,需要有專家的參與,而且必須經過多位專家的多次論證才能確定最終的《補償方案》。其合理性、合法性、可操作性、公平性等等必須考慮得相當全面,才能讓此《補償方案》不僅僅是在專業人士看來還是普通公民看來都覺得公平合理。由于《補償方案》涉及面較廣,涉及的利益較大,容易觸動社會的敏感神經,一般情況下,《補償方案》最終確定之前應該邀請社會各界人士進行聽證,為該《補償方案》提出建議。專家往往是站在自己專業的角度為《補償方案》進行論證,社會各界人士能從社會各個方面為《補償方案》的完善提供建議。

四、《拆遷方案》的合法性與合理性將很大程度上減少強拆發生的可能性。

“釘子戶”之所以產生的一個重要原因就是對《拆遷方案》本身的不認可?!恫鵯ǚ槳浮訪揮刑」塹娜魏我餳?,對于他們來說只是從天而降的一個方案。由于該方案程序上與實體上缺乏必要的透明性,即使該方案作的如何公正,拆遷戶對于該方案制訂過程的不認可,必然導致“釘子戶”的產生?!恫鵯ǚ槳浮肪鋇卣貧?,當地人大與人大常委會通過之后,政府與人大盡可能地保證該方案制訂與通過過程,程序上與實體上的公平公正,那么對于公眾來說,他們一次得到的不僅僅是《拆遷方案》的結果,由于在制訂與通過過程中的廣泛參與,他們同時還得到了公平公正的待遇,因此,他們對于《拆遷方案》的理解程度會加深很多。即使有個別拆遷戶不滿意《拆遷方案》,最后由法院強拆的難度也會降低很多。

國有土地上房屋征收與拆遷涉及面廣,涉及利益面大,在此過程中也很容易滋生腐敗。由于當前在國有土地上房屋征收與拆遷時,將公共利益與商業利益區分開來的條件還不成熟,與其在這樣一個不成熟的環境之中將其區分開來,不如在以往經驗的基礎上,從程序上與實體上進行完善,會收到比現在更好的效果?!恫鵯ǚ槳浮返鬧貧┯臚ü淘絞親齙焦焦該?,越能體現政府執政為民的理念,越有利于整個社會的穩定。

 

 

參考文獻:

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6、季衛東:《法律程序的意義——對中國法制建設的另一種思考》,中國法制出版社2004年版,第134頁。

 

 

 

 

 

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